Dalam proses pembangunan tentu saja tanah merupakan salah satu modal yang penting. Pemerintah sendiri juga memiliki kewajiban untuk menyelenggarakan pembangunan untuk kepentingan umum, seperti membangun jalan, pelabuhan, bandar udara, sekolah, pasar, dan sebagainya. Yang menjadi pertanyaan adalah, apabila Pemerintah memerlukan tanah atau lahan, apa yang perlu Pemerintah lakukan? Dan apa hak dari masyarakat yang tanahnya diambil oleh Pemerintah?

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (“UU Pengadaan Tanah”), beserta peraturan-peraturan pelaksananya telah mengatur mengenai mekanisme dari perolehan tanah oleh Pemerintah bagi pembangunan untuk kepentingan umum dan juga apa hak-hak dan upaya hukum yang tersedia bagi pemilik tanah. 

Pembangunan untuk Kepentingan Umum

Pertama, perlu dijelaskan apa yang dimaksud dengan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Dalam ketentuan Pasal 10 UU Pengadaan Tanah, telah dijabarkan pembangunan-pembangunan yang termasuk kategori sebagai Pembangunan untuk Kepentingan Umum, yaitu antara lain:

1. pertahanan dan keamanan nasional;
2. jalan umum, jalan tol, terowongan, jalur kereta api, stasiun kereta api dan fasilitas operasi kereta api;
3. waduk, bendungan, bendung, irigasi, saluran air dan sanitasi dan bangunan pengairan lainnya;
4. pelabuhan, bandar udara, dan terminal;
5. infrastruktur minyak, gas, dan panas bumi;
6. pembangkit, transmisi, gardu, jaringan, dan/atau distribusi tenaga listrik;
7. jaringan telekomunikasi dan informatika pemerintah;
8. tempat pembuangan dan pengolahan sampah;
9. rumah sakit Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
10. fasilitas keselamatan umum;
11. permakaman umum Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
12. fasilitas sosial, fasilitas umum, dan ruang terbuka hijau publik;
13. cagar alam dan cagar budaya;
14. kantor Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, atau Desa;
15. penataan permukiman kumuh perkotaan dan atau konsolidasi tanah serta perumahan untuk masyarakat berpenghasilan rendah dengan status sewa termasuk untuk pembangunan rumah umum dan rumah khusus;
16. prasarana pendidikan atau sekolah Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
17. prasarana olahraga Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah;
18. pasar umum dan lapangan parkir umum;
19. kawasan Industri Hulu dan Hilir Minyak dan Gas yang diprakarsai dan atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah;
20. kawasan Ekonomi Khusus yang diprakarsai dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah;
21. kawasan Industri yang diprakarsai dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah;
22. kawasan Pariwisata yang diprakarsai dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah;
23. kawasan Ketahanan Pangan yang diprakarsai dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah; dan

kawasan pengembangan teknologi yang diprakarsai dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah.

Tahapan Pengadaan Tanah

Secara keseluruhan, berdasarkan ketentuan pasal 13 UU Pengadaan Tanah, proses Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum melalui beberapa tahapan yaitu: perencanaan, persiapan, pelaksanaan, dan penyerahan hasil.

Dalam tahap perencanaan, Instansi yang memerlukan tanah menyusun dokumen perencanaan pengadaan tanah. Dokumen perencanaan ini akan diserahkan kepada Pemerintah Provinsi untuk pelaksanaan pengadaan tanah. Pengadaan tanah akan dilakukan secara bersama antara Instansi dan Pemerintah Provinsi.  Instansi yang dimaksud di sini adalah sebagaimana dijelaskan dalam pasal 1 angka 1 Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum sebagaimana yang telah empat kali diubah dan perubahan terakhir adalah Peraturan Presiden Nomor 148 Tahun 2015 (“Perpres Pengadaan Tanah”), yang berbunyi sebagai berikut:

“Instansi adalah lembaga negara, kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dan Badan Hukum Milik Negara/Badan Usaha Milik Negara yang mendapat penugasan khusus Pemerintah.”

Menurut ketentuan pasal 19 UU Pengadaan Tanah dalam tahap kedua, yakni tahap persiapan, Pemerintah melakukan konsultasi publik kepada masyarakat, pengelola barang milik negara/daerah, serta pengguna barang milik negara/daerah yang berada di daerah lokasi rencana pembangunan untuk kepentingan umum tersebut. Konsultasi publik ini bertujuan untuk mendapatkan kesepakatan terkait dengan rencana pembangunan untuk kepentingan umum tersebut. Apabila diperoleh kesepakatan maka Pemerintah akan mengeluarkan Penetapan Lokasi. Penetapan Lokasi ini dikeluarkan atas permohonan yang diajukan oleh Instansi kepada Gubernur. Setelah itu proses pengadaan tanah berlanjut ke tahapan pelaksanaan Pengadaan Tanah.

Dalam tahapan ketiga, yakni tahapan pelaksanaan, berdasarkan pasal 27 ayat (2) UU Pengadaan Tanah, Pemerintah melakukan kegiatan-kegiatan sebagai berikut:

1. inventarisasi dan identifikasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah;
2. penilaian Ganti Kerugian;
3. musyawarah penetapan Ganti Kerugian;
4. pemberian Ganti Kerugian; dan
5. pelepasan tanah Instansi.

Tahapan terakhir adalah penyerahan hasil pengadaan tanah, yang pada dasarnya tahapan ini hanya tahapan di mana Lembaga Pertanahan yang telah menyelesaikan tahapan pengadaan tanah menyerahkan seluruh tanah yang telah diperoleh kepada Instansi yang membutuhkan tanah untuk dapat dimulai kegiatan pembangunan (pasal 48 UU Pengadaan Tanah).

Pihak-pihak yang terkena dampak dan memiliki hak

Pihak yang memiliki hak dalam pengadaan tanah bukan hanya pemilik, tetapi juga pihak-pihak lainnya. Lalu siapa saja yang memiliki hak dan berhak untuk mendapatkan ganti kerugian akibat dari pembangunan untuk kepentingan umum ini?

Berdasarkan ketentuan pasal 1 angka 9 dinyatakan bahwa ganti kerugian adalah penggantian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah. Lebih lanjut berdasarkan ketentuan penjelasan pasal 40 UU Pengadaan Tanah, yang termasuk dalam ‘pihak yang berhak’ antara lain:

1. pemegang hak atas tanah;
2. pemegang hak pengelolaan;
3. nadzir, untuk tanah wakaf;
4. pemilik tanah bekas milik adat;
5. masyarakat hukum adat;
6. pihak yang menguasai tanah negara dengan itikad baik antara lain tanah terlantar, tanah bekas hak barat;
7. pemegang dasar penguasaan atas tanah; dan/atau
8. pemilik bangunan, tanaman atau benda lain yang berkaitan dengan tanah.

Yang dimaksud dengan “pihak yang menguasai tanah negara dengan iktikad baik” adalah:

1. penguasaan tanah yang diakui oleh peraturan perundang-undangan;
2. tidak ada keberatan dari Masyarakat Hukum Adat, kelurahan/desa atau yang disebut dengan nama lain, atau pihak lain atas penguasaan Tanah baik sebelum maupun selama pengumuman berlangsung; dan
3. penguasaan dibuktikan dengan kesaksian dari 2 (dua) orang saksi yang dapat dipercaya;

Besaran ganti kerugian

Dalam menghitung besaran ganti kerugian, pasal 33 UU Pengadaan Tanah telah mengatur mengenai hal-hal apa saja yang menjadi dasar penghitungan ganti kerugian,  antara lain meliputi:

1. Tanah;
2. Ruang atas tanah dan bawah tanah;
3. Bangunan;
4. Tanaman;
5. Benda yang berkaitan dengan tanah; dan/atau
6. Kerugian lain yang dapat dinilai.

UU Pengadaan Tanah dalam hal ini juga mengatur bahwa yang diberikan ganti rugi bukan hanya soal tanah dan bangunan ataupun tanaman dan benda lainnya yang berkaitan dengan tanah tetapi ada kerugian lain yang perlu untuk dinilai yang berupa kerugian karena kehilangan usaha atau pekerjaan, biaya pemindahan tempat, biaya alih profesi, dan nilai atas properti sisa (penjelasan Pasal 33 huruf f UU Pengadaan Tanah).

Perlu juga diketahui bahwa berdasarkan pasal 34 ayat (1) UU Pengadaan Tanah, besaran nilai ganti kerugian yang merupakan hak dari pemilik hak atau pihak yang terkena dampaknya adalah nilai pada saat pengumuman penetapan lokasi oleh Gubernur.

Bentuk ganti kerugian yang dapat diberikan

Penggantian kerugian yang diberikan kepada pihak yang berhak tidak hanya dapat dilakukan dengan pembayaran uang. Pasal 36 UU Pengadaan Tanah mengatur bahwa bentuk ganti kerugian yang dimungkinkan menurut UU Pengadaan Tanah untuk diberikan kepada pihak yang berhak antara lain:

1. Uang;
2. Tanah pengganti;
3. Pemukiman kembali;
4. Kepemilikan saham; atau
5. Bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak

Bentuk ganti kerugian ini juga disepakati oleh Pemerintah (melalui Lembaga Pertanahan) dan pihak yang berhak dalam musyawarah.

Bentuk ganti kerugian yang dapat diberikan tidak hanya terbatas kepada salah satu bentuk di atas, bisa juga gabungan dari dua atau beberapa bentuk ganti kerugian di atas (penjelasan Pasal 36 huruf e UU Pengadaan Tanah).

Walaupun memang ada beberapa bentuk ganti kerugian yang tersedia, namun sebagaimana diatur dalam Pasal 75  ayat (1) Perpres Pengadaan Tanah, bentuk ganti rugi yang lebih diutamakan adalah uang.

Penentuan besaran ganti kerugian

Penentuan besar dan bentuk ganti kerugian adalah berdasarkan kesepakatan antara Lembaga Pertanahan dengan pihak yang berhak.

Sebelum Lembaga Pertanahan bermusyawarah dengan pihak yang berhak, Lembaga Pertanahan lebih dahulu menentukan nilai ganti kerugian tersebut. Lembaga Pertanahan dapat menunjuk Penilai untuk menentukan nilai ganti kerugian tersebut. Hasil dari penilaian tersebut yang akan dijadikan dasar untuk dimusyawarahkan dengan masing-masing pihak yang berhak.

Setelah disepakati besar dan bentuk ganti kerugiannya, maka pemberian ganti kerugian akan dilakukan oleh Instansi yang membutuhkan tanah kepada pihak yang berhak.

Upaya hukum bagi para pihak yang berhak

Dari keempat tahap pengadaan tanah untuk kepentingan umum, UU Pengadaan Tanah memberikan hak kepada pihak yang berhak untuk mengajukan upaya hukum apabila keberatan dengan rencana pembangunan dan/atau besaran dan/atau bentuk ganti kerugian. Berikut adalah penjelasannya.

Upaya hukum bagi pihak yang penetapan lokasi

Upaya hukum dapat diajukan dalam hal pihak yang berhak keberatan dengan penetapan lokasi yang dikeluarkan oleh Gubernur pada tahap persiapan pengadaan tanah.  

Apabila pada saat diskusi publik ada pihak yang berhak yang memiliki keberatan dengan rencana pembangunan untuk kepentingan umum, maka selanjutnya Pemerintah akan berdiskusi kembali secara khusus dengan pihak yang berhak yang memiliki keberatan itu (Pasal 20 ayat (2) UU Pengadaan Tanah). Gubernur lalu melakukan kajian atas keberatan tersebut, melalui suatu tim yang dibentuk oleh Gubernur. Hasil kajian tersebut berupa suatu rekomendasi yang mana akan ditindaklanjuti oleh Gubernur untuk menerima atau menolak keberatan atas rencana lokasi pembangunan (Pasal 21 UU Pengadaan Tanah).

Berdasarkan ketentuan Pasal 23 UU Pengadaan Tanah, bagi pihak yang memiliki keberatan setelah dikeluarkannya Penetapan Lokasi ini dapat mengajukan upaya hukum gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Gugatan ini dapat dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari kerja sejak dikeluarkannya penetapan lokasi.

Apabila memperhatikan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2016 tentang Pedoman Beracara dalam Sengketa Penetapan Lokasi Pembangunan untuk Kepentingan Umum Pada Peradilan Tata Usaha Negara (Perma No 2/2016), diatur dalam Pasal 5 ayat (1) e bahwa permohonan yang dimintakan dalam gugatan adalah, mengabulkan gugatan, menyatakan batal atau tidak sah Penetapan Lokasi, dan mewajibkan tergugat mencabut Penetapan Lokasi. Dapat disimpulkan bahwa apabila gugatan diterima maka penetapan lokasi akan menjadi batal dan Pengadaan Tanah tidak dapat dilanjutkan. Jika sebaliknya maka Pengadaan Tanah akan tetap berlanjut.

Atas putusan PTUN masih terdapat upaya hukum berupa kasasi ke Mahkamah Agung. Tidak ada upaya banding dalam perkara ini. Lebih lanjut, berdasarkan ketentuan Pasal 19 Perma No 2/2016 setelah dikeluarkannya Putusan MA maka putusan tersebut final dan mengikat serta tidak dapat diajukan upaya hukum Peninjauan Kembali.

Karena ini merupakan upaya hukum terkait dengan penetapan lokasi, perlu diketahui apa akibat bagi pihak yang berhak terhadap dikeluarkannya penetapan lokasi tersebut. Berdasarkan ketentuan Pasal 27 ayat (3) UU Pengadaan Tanah bahwa setelah dikeluarkannya penetapan lokasi maka bagi para pihak yang berhak hanya memiliki hak untuk mengalihkan hak atas tanahnya kepada Instansi yang memerlukan melalui Lembaga Pertanahan. Lebih lanjut, dalam Pasal 27 ayat (4) UU Pengadaan Tanah, peralihan hak yang dimaksud dilakukan dengan memberikan ganti kerugian.

Upaya hukum bagi pihak yang keberatan dengan penetapan nilai dan bentuk ganti kerugian

Upaya hukum dapat diajukan dalam hal pihak yang berhak keberatan dengan besaran ganti kerugian dan/atau bentuk ganti kerugian yang ditawarkan oleh Pemerintah.

Apabila pihak yang berhak tidak menyepakati bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian yang ditawarkan oleh Lembaga Pertanahan maka berdasarkan ketentuan Pasal 38 UU Pengadaan Tanah, pihak tersebut dapat mengajukan keberatan kepada pengadilan negeri setempat. Permohonan keberatan ini dapat diajukan paling lama 14 hari kerja setelah tanggal musyawarah.

Apabila melihat kepada ketentuan Pasal 6 ayat (1) f Peraturan Mahkamah Agung Nomor 3 tahun 2016 tentang Tata Cara Pengajuan Keberatan dan Penitipan Ganti Kerugian Ke Pengadilan Negeri dalam Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk kepentingan Umum (“Perma No. 3/2016”), dalam permohonan keberatan ke pengadilan negeri, pemohon mengajukan besaran ganti kerugian serta bentuk ganti kerugian.  Apabila Permohonan dikabulkan maka Besaran Ganti Kerugian akan mengikuti besaran dan bentuk yang dimohonkan oleh pihak yang berhak.

Pihak yang keberatan terhadap putusan pengadilan negeri dapat mengajukan upaya hukum kasasi ke Mahkamah Agung. Berdasarkan ketentuan Pasal 23 Perma No 3/2016 tidak ada upaya hukum banding dalam perkara ini. Selain itu, putusan MA bersifat final dan mengikat dan tidak dapat diajukan Peninjauan Kembali.

Keberatan kepada Lembaga Pertanahan

Selain kedua keberatan di atas, ada satu keberatan yang dapat disampaikan lagi, yaitu apabila pihak yang berhak keberatan dengan hasil inventarisasi dan identifikasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang dilakukan oleh Lembaga Pertanahan. Kegiatan inventarisasi dan identifikasi ini merupakan bagian dari tahapan Pelaksanaan Pengadaan Tanah dan dilakukan sebelum dilakukannya penilaian ganti kerugian.

Berdasarkan ketentuan Pasal 29 ayat (4) UU Pengadaan Tanah, keberatan hal ini diajukan kepada  Lembaga Pertanahan.

Pemberian ganti kerugian dan pelepasan hak

Setelah pihak yang berhak dan Lembaga Pertanahan menyepakati ganti kerugian atau setelah adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap terkait dengan keberatan mengenai ganti kerugian, maka pemberian ganti kerugian dapat dilaksanakan.

Berdasarkan ketentuan Pasal 40 UU Pengadaan Tanah, ganti kerugian diberikan langsung kepada setiap pihak yang berhak.

Selain itu, berdasarkan ketentuan Pasal 41 ayat (2) UU Pengadaan Tanah, pada saat penerimaan ganti kerugian, dilakukan juga pelepasan hak oleh pihak yang berhak dan penyerahan bukti penguasaan atau kepemilikan objek pengadaan tanah dari pihak yang berhak kepada Instansi yang memerlukan tanah melalui Lembaga Pertanahan.

Baik pemberian ganti kerugian dan juga pelepasan hak dilakukan dengan membuat berita acara (Pasal 83 ayat (1) dan Pasal 96 ayat (2) Perpres Pengadaan tanah).

Penitipan ganti kerugian

Ganti kerugian yang telah disepakati oleh pihak yang berhak, atau atas hasil putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap pada dasarnya akan diserahkan secara langsung kepada pihak yang berhak. Namun dalam beberapa keadaan seperti Pihak yang berhak tetap menolak bentuk dan/atau besarnya ganti kerugian baik dari hasil musyawarah atau berdasarkan putusan dari pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap maka ganti kerugian itu akan dititipkan di pengadilan negeri setempat (Pasal 42 ayat (1) UU Pengadaan Tanah).

Selain dikarenakan penolakan oleh pihak yang berhak, berdasarkan ketentuan Pasal 42 ayat (2) UU Pengadaan Tanah penitipan, ganti kerugian juga dilaksanakan dalam hal sebagai berikut:

1. Pihak yang berhak menerima ganti kerugian tidak diketahui keberadaannya; atau
2. Apabila objek pengadaan tanah yang akan diberikan ganti kerugian:
   • Sedang menjadi objek perkara di pengadilan;
   • Masih dipersengketakan kepemilikannya;
   • Diletakkan sita oleh pejabat yang berwenang; atau
   • Menjadi jaminan di bank.

Walaupun pihak yang berhak menolak untuk menerima ganti kerugian, setelah dilakukannya penitipan ganti kerugian oleh Instansi ke pengadilan negeri setempat, hubungan hukum antara pihak yang berhak dengan objek pengadaan tanah tetap berakhir, dan kepala Kantor Pertanahan akan mencatatkan penghapusan hak tersebut (Pasal 100 Perpres Pengadaan Tanah).

Pihak yang berhak, sekalipun sudah menolak, tetap berhak untuk mengambil ganti kerugian tersebut, yaitu dengan mengambilnya di pengadilan negeri setempat.

Hapusnya kepemilikan atau hak atas tanah

Perlu juga diperhatikan, bahwa dalam ketentuan pasal 43 UU Pengadaan Tanah, apabila pemberian ganti kerugian (serta pelepasan hak) telah dilaksanakan atau pemberian ganti kerugian telah dititipkan di pengadilan negeri maka kepemilikan atau hak atas tanah dari pihak yang berhak menjadi hapus dan alat bukti haknya dinyatakan tidak berlaku dan tanahnya menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara.

Demikian disampaikan dan semoga bermanfaat.

FREDRIK J PINAKUNARY LAW OFFICES

---